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系統識別號 U0026-1109201722522900
論文名稱(中文) 從首長特別費案件之「差別待遇」看檢察官起訴門檻標準的問題
論文名稱(英文) Analyzing different standards in the prosecution of the cases of public officer's special responsibility allowance
校院名稱 成功大學
系所名稱(中) 法律學系
系所名稱(英) Graduate Institute of Legal Sciences
學年度 105
學期 2
出版年 106
研究生(中文) 侯信逸
研究生(英文) Hsin-Yi Hou
學號 U26001307
學位類別 碩士
語文別 中文
論文頁數 226頁
口試委員 指導教授-李佳玟
口試委員-陳運財
口試委員-薛智仁
中文關鍵字 特別費  起訴門檻  差別待遇  檢察一體  起訴審查  起訴修法建議 
英文關鍵字 Public Office’s special allowance  threshold of indictment  different treatmen  prosecutors in one identity  review of indictment  suggestion to modify the requirement of indictment 
學科別分類
中文摘要 本文以首長特別費案件檢察官之起訴與不起訴書類為研究對象,指出首長特別費因為歷史因素,施行40多年來並未全面法制化,以致於其在法律上該如何被定性產生不少爭議。一方面,特別費無法排除需「因公支用」之公款的性質,另一方面,行政函釋同意在每月首長可支用的特別費中,有一部分機要費用得由首長領據列報,但規定此項領據列報數額以特別費半數為上限,且以首長有「支出」為前提。只是,實務長期運作的結果,首長特別費儼然成為對首長的薪資之實質補貼。
法務部就此爭議,曾於民國95年11月30日在行政院院會出具法律諮商意見,指出特別費乃「數十餘年來慣例由政府編列預算給予具有『實質補貼』性質之業務費用之一,並已形成行政慣例」。然而高檢署查黑中心檢察官卻不予理會,加上最高檢察署檢察總長並未適時召開檢察長會議,統一法律見解,以致就同樣「領據具領」半數特別費部分,造成台北地檢署檢察官對馬英九的起訴與台南地檢署檢察官對許添財不起訴,有起訴標準不一致的情形,形成外界對於檢察官對政治人物差別待遇的印象,影響大眾對於司法的信心。
比較檢察官書類所呈現證據之後,特別是比較馬英九的起訴、許添財的不起訴書中領據具領部分,以及呂秀蓮起訴與馬英九不起訴書中單據核銷部分,發現首長特別費案件中確有起訴門檻標準不一的情況。探討其原因,並非如外界所臆測是因為「辦綠不辦藍」。雖然檢察官起訴及優先偵辦之首長多為民進黨籍,但是之所以如此,是因為之前民進黨執政八年,基於證據的可及性及調查資源分配,產生「優先辦綠」的結果,並無證據可證明「政黨身份」是檢察官起訴、不起訴的主要原因。
本文認為,之所以產生這種差別待遇、起訴門檻標準不一的情況,近因是「檢察一體」失能,遠因則必須考察我國檢察權發展的歷史,爬梳檢察權自受壓抑而興起的過程。台灣社會於二十多年前興起司法政治,檢察官開始過度地強調「檢察獨立」,檢察界產生英雄主義式的辦案風氣,在社會氛圍的支持下,檢察體系的長官不敢過於介入干預個別檢察官的案件偵辦,逐漸產生檢察官不再受長官節制的情況。
檢察官不受檢察一體的監督節制,又因為部分案件存在起訴門檻過低,無法說服一般人或法院,達到通說所認為「有罪的高度可能性」起訴門檻,衍生更多問題,引起更多猜疑。由於部分案件不應起訴而起訴,外界很容易認為檢察官起訴門檻標準不一,而有不少質疑。至於檢察官起訴門檻過低、舉證不足的情況,可以說是檢察系統長久以來的問題,可以歸因於檢察官對於法條所稱「足認有犯罪嫌疑」之起訴的門檻的誤認及標準不一。另外,檢察官在往起訴方向偵辦可以得到大眾的掌聲的鼓勵,二則被判無罪又無任何究責之處罰或抑制機制,檢察官自然有足夠的誘因以起訴博得版面,加上特別費案件制度設計不良、執法不嚴、核銷之法律規定與實務執行脫軌之重大爭議案件,檢察官自然有誘因在證據不足下起訴。
有鑑於首長特別費案之起訴狀況,本文建議,未來應以法律明文,使檢察長透過檢察一體統一下級檢察官之法律見解。此外,為求起訴門檻更為明確,應將學者通說對起訴門檻之見解予以法律明文修正,亦即在檢察官依其所偵查所得之證據,認為被告之犯罪嫌疑已重大明顯,可使法院達到有罪判決之高度可能時,始得予以起訴。而相關配套措施為起訴審查制度之修正改善,本文亦提出可行的方式。至於法院判無罪後,現行檢察官並無究責之機制,是針對此情況,有建議對無罪率高者,可蒐集該檢察官無罪判決,必要時要求承辦檢察官就特定案件寫無罪判決分析報告,以此減少檢察官起訴草率的問題。另在106年司法改革國是會議中,法務部提案建議究責機制從檢察機關內部做起,亦為可行的方向。
英文摘要 This dissertation discussing the rulings of the district prosecutors on Public Officer's special responsibility allowance reveals that the discrepancies among the rulings result from a long term administrative practice without regulation for about forty years. On one hand, Public Officer's special responsibility allowance is required to use in public affairs, but on the other hand ,according to explainattion of administrative rules , up to half of the expenditures of the funds called secret funds could be apllied by official substitutes receipts for original certificates if the chief executives actually spend the funds. However, the real world practice of Public Office’s special allowance substantially become subsides of chief executives as a reslut of long-term implementation of being interpreted loosely.
On Nov. 30th, 2006, the Ministry of Justice proposed a legal opinion indicating that Public Officer's special responsibility allowance is a kind of functional expenses that government compiles budget for public affairs but with the feature of substantial subsidies which has become an administrative practice after development in decades. However, Prosecutor of the High Court Public Prosecutor’s Anti-corruption Center did not adopt that opinion. Prosecutor-General of the Supreme Prosecutors Office did not timely hold the meeting of chief prosecutors of district offices to have an uinform standard to settle the legal disputes. As a result, this circumstance caused Taipei District Prosecutes Office ruled to indict Ma Ying-jeou, but Tainan District Prosecutors Office ruled not to indict Hsu Tain-Tsair. However, both mayors had the same behavior to write off expenditures by official substitutes receipts for original certificates . The discrepant rulings formed the image that the prosecutors adopted different treatments to different party’s politicians and ruined the prestige of judiciary from publics.
Comparing the above indictment of Ma Ying-jeou, the above non-indictment of Hsu Tain-Tsair, the indictment of Annette Lu in another chief executives’ special allowance case, and the non-indictment of Ma Ying-jeou in another chief executives’ special allowance case, we found the discrepancies of threshold to indict on c Public Office’s special allowance. Most chief executives, though, investigated and indicted were the members of DPP, it was the consequences that the prosecutors had the convenience to access the evidences of the ruling party DPP which was in power for eight years then. However, there is no evidence to conclude that prosecutors had a preference to indict or not just because of the identity prosecuted.
We believe that the discrepancy resulted from the dysfunction of Prosecutor in One Identity and result from the rising of prosecutor power suppressed for a long time. Taiwan sprouted the environment of rule by laws 20 years ago. Prosecutors excessively emphasized the independence of prosecution and caused the atmosphere of individualism. Under this circumstance, chief prosecutors did not want to interfere in the prosecution of prosecutors, and caused the chief prosecutors could not regulate the prosecutors.
It has made the public question the rulings of prosecutors that some prosecutor did not obey restriction on the principle of “prosecutors in one identity law”, or due to too low threshold of indictment to convince the court. Besides, it is the long-term problems in the system of prosecutors that both low threshold and insufficient evidences presented resulted from the misunderstanding of the spirit of strong suspect of having committed an offense punishable stipulated in laws. Besides, prosecutors could get the support of the public if they investigated a case toward indictment. However, prosecutors did not need to take any accountability if the indicted cases were resulted in an acquittal. Under this circumstance, prosecutors had the incentive to indict. In addition, the imperfect framework of Public Office’s special allowance, the practice of Public Office’s special allowance, and the discrepant opinions among prosecutors encouraged the prosecutors to indict the case of chief executives’ special allowances without sufficient evidences.
In view of the indictment of Public Office’s special allowance, we suggest to enact the practice to make district chief prosecutors to settle the discrepant opinions through the system of prosecutors in one identity. Besides, prosecutors should raise the threshold of indict to only indict those with enough evidences sufficient to persuade the judges to give a verdict of guilty. In addition, request the prosecutors to write a review against some specific cases if those indicted cases were resulted in an acquittal to reduce the hasty attitude. It is a feasible suggestion that Ministry of Justice plan to present an specification to implement the prosecutors’ accountability system in National Conference on Judicial Reform in 2017.
論文目次 論文簡目 VIII
論文詳目 X
第一章 緒論 1
第一節 問題意識 1
第二節 文獻回顧 5
第三節 研究範圍與限制 11
第一項 名詞定義 11
第一款 首長特別費之定義 11
第二款 國務機要費之定義 12
第三款 檢察一體原則之定義 13
第二項 研究之限制 13
第四節 章節安排 14
第二章 首長特別費的前世今生 17
第一節 首長特別費之性質 17
第二節 首長特別費的歷史沿革發展及法源依據 19
第一項 首長特別費相關案件的緣起 19
第二項 首長特別費的歷史沿革 21
第三項 首長特別費的法律依據 24
第三節 首長特別費在法律上的定性 26
第四節 首長特別費所衍生之爭議 33
第一項 單據核銷部分 33
第二項 領據具領部分 39
第五節 國務機要費與特別費的相似性 43
第六節 小結 44
第三章 首長特別費相關案件書類之探討 46
第一節 部分寬鬆部分更嚴格之馬英九起訴書 46
第三款 檢察官在馬英九案起訴標準的試建立 54
第二節 嚴格調查使用他人發票核銷之起訴書 56
第一項 呂秀蓮、游錫堃、陳唐山等人起訴書 56
第一款 呂秀蓮起訴書 56
第一目 呂秀蓮起訴書認定之事實及起訴法條 56
第二目 呂秀蓮起訴之證據 57
第三目 呂秀蓮起訴書標準之試建立 59
第二款 游錫堃起訴書 61
第一目 游錫堃起訴書認定之事實與起訴法條 61
第二目 游錫堃起訴書之證據 62
第三目 游錫堃起訴標準之試建立 63
第三款 陳唐山起訴書 64
第一目 陳唐山起訴書認定事實及起訴法條 64
第二目 陳唐山起訴標準之試建立 66
第二項 施茂林、杜正勝、李逸洋、林嘉誠、朱武獻等人起訴書 67
第一款 施茂林起訴書 67
第一目 施茂林認定之犯罪事實及起訴法條 67
第二目 施茂林起訴標準之試建立 69
第二款 杜正勝起訴書 70
第一目 杜正勝認定之犯罪事實及起訴法條 70
第二目 杜正勝起訴標準之試建立 72
第三款 李逸洋起訴書 75
第一目 李逸洋起訴書認定之事實及起訴法條 75
第二目 李逸洋起訴標準之試建立 76
第四款 林嘉誠起訴書 77
第一目 林嘉誠起訴書認定之事實及起訴法條 77
第二目 林嘉誠起訴標準之試建立 79
第五款 朱武獻起訴書 80
第一目 朱武獻起訴書認定事實及起訴法條 80
第二目 朱武獻起訴標準之試建立 81
第三節 憑證核銷審查從寬不起訴處分書 82
第一項 翁岳生不起訴處分書 83
第一款 翁岳生被告發的大意內容 83
第二款 檢察官不起訴之理由 83
第三款 翁岳生案不起訴標準之試討論 87
第四節 「領據具領」部分從寬認定之不起訴處分書 89
第五節 憑證核銷及領據具領兩部分均從寬認定之不起訴處分書 91
第一項 許添財不起訴處分書 92
第一款 許添財被告發的內容大意 92
第二款 許添財案許添財答辯及檢察官不起訴之理由 92
第六節 從起訴書、判決書合併觀察之發現與比較 106
第一項 合併觀察與發現 106
第二項 合併觀察後與馬英九特別費案比較 107
第七節 小結 108
第四章 首長特別費相關案件比較與批判 109
第一節 檢察官起訴、不起訴間標準之比較及其一致性 109
第一項 建立起訴門檻標準之方法論 111
第二項 「以他人消費發票核銷」類型之比較 113
第三項 「以領據核銷之特別費」之類型比較 121
第二節 對首長特別費相關案件之批判 129
第一項 首長特別費案件是不是貪污犯罪案件 130
第二項 未發揮「檢察一體」統一法律見解之功能 138
第三項 檢察官起訴門檻過低,舉證不足 140
第三節 「政黨色彩」的不同是「差別待遇」可能的成因? 142
第四節 特別費案件起訴門檻標準不一而「差別待遇」可能原因 145
第五節 法制上的建議 150
第五章 結論 166
參考文獻 173
附表一 182
附表二 189
附錄一 192
附錄二 202
附錄三 216

參考文獻 一、學位論文
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黃翰義,刑事訴訟法,2009年9月,元照出版,二版。
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五、起訴書與法院判決、判例
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臺灣高等法院臺中分院96年度上更(一)字第307號判決
最高法院94年台上字第5373號、94年台上字第5286號、95年台上字第5401號等判決。
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最高法院103年度台上字第2137號判決
最高法院檢察署特別偵查組檢察官96年度特偵字第5號不起訴處分書
最高法院檢察署特別偵查組檢察官96年度特偵字第4號起訴書,
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七、網路資料
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中國廣播公司,「特別費除罪化前 特偵組持續偵查」,中國廣播公司網路新聞,2011年4月19日下午12:09,網址:https://tw.news.yahoo.com/特別費除罪化前-特偵組持續偵查-20110418-210939-427.html,最後造訪:2016年01月03日。
王貝林/台北報導,自由電子報,2006年11月07日,網址:http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/100931, 最後造訪:2017年5月28日。
司法改革國是會議第三分組增開第一次會議2017年5月24日,會議影片及逐字稿,網址:https://justice.president.gov.tw/meeting/51。 最後造訪, 2017年06月22日。
法操Follow,真的是因為辦綠不辦藍,所以特偵組廢掉剛好而已?網路文章,, http://opinion.udn.com/opinion/story/9668/1916818?from=udn-referralnews_ch1artbottom,最後造訪:2017年3月6日。
李佳玟,也從權力分立看檢察權,公視新聞中心,http://pnn.pts.org.tw/main/2017/03/04/也從權力分立看檢察權/,最後造訪:2017年9月6日。
李佳玟,檢察官定位的關鍵問題,上報,網址:http://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=16051,最後造訪:2017年6月22日 。
李佳玟,即便檢察官為行政官 洩密於總統依然不是義務(二之二),上報,網址:http://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=14058,最後造訪:2017年09月06日。
李佳玟,行政官不是個髒字眼-回應法務部「檢察官的法律定位報告」, 上報,2017年04月7日,網址:http://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=14957.最後造訪:2017年6月20日。
蘋果,「特別費案 許添財不起訴--檢察官認知不同 許陽明則遭起訴」,蘋果電子報,2007年03月13,http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20070313/3313984/ ,最後造訪:2015年9月6日。
蘋果,「呂秀蓮 游錫堃 陳唐山 起訴 謝長廷 蘇貞昌不起訴 游請辭黨主席」,蘋果電子報,2007年09月22日,網址:http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/forum/20070922/3839824/,最後造訪:2016/01/03。
陳鈺馥、項程鎮、錢利忠,法部:5大理由 廢特偵組,2016年08月11日,自由電子報,網址:http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/1020258, 最後造訪:2017年6月6日。
楊國文,自由電子報,2010年5月13日,網址:http://news.ltn.com.tw/news/politics/paper/395290,最後造訪:2017年5月28日。
楊國文,辦綠不辦藍? 陳瑞仁憂辦案群組化,2008年11月12日,自由電子報,網址:http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/257693,最後造訪: 2017年6月8日。
管婺媛,前交通部長郭瑤琪出書蔡英文親筆信表不捨,2016年09月24日,聯合晚報,a02版,另前立委蔡正元的臉書,有貼出蔡英文該封親筆信之照片,見http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20160930/959340/,最後照訪,2016 年12月18日。
鄒景雯、蕭夙眉,呂「晴天霹靂」否認指使集發票,2007年09月22日,自由電子時報,網址:http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/156291,最後造訪:2017年5月28日。

八、其他
司法院大法官解釋釋字第392號、530號、547號、第587號、第596號、第605號、第614號、第647號、第648號、第666號。
司法院,「檢討檢察官起訴、緩起訴、不起訴之監督機制」,2017年5月24日司法國是會議第三分組增開第一次會議,資料編號-3-增1-討2。
司法院,「檢討檢察官起訴、緩起訴、不起訴之監督機制」,2017年5月24日司法改革國是會議第三分組增開第一次會議,資料編號-3-增1-討2。
台北市政府秘書處預算書「歲出計畫提要及分支項目概況表」之說明,市長特別費之用途限於「 市長因公所需之招待饋贈等費用」。
行政院主計處95年10月2日向立法院法制委員會提出之「國務機要費支用相關事宜」。
行政院95年11月29日第3017次會議紀錄。
行政院主計處95年10月19日立法院第6屆第4會期法制委員會中所提出之「中央及地方政府各機關特別費編列與支用情形」報告。
行政院主計處95 年11 月29 日在行政院第3017 次院會中所提出的「特別費制度之沿革及改進報告」。
行政院87年7月21日台87忠授字第05642號函及93年4月22日院授主忠字第0930002556號函示
行政院87年7月21日台87忠授字第05642號函及93年4月22日院授主忠字第0930002556號函示。
法務部,「檢察官的法律定位與檢察體系組織檢討報告」,2017年3月22日。
法務部,「檢討檢察官起訴、緩起訴、不起訴之監督機制」,2017年5月24日司法改革國是會議第三分組增開第一次會議,資料編號-3-6-討10。
李佳玟,「檢討檢察官起訴、緩起訴與不起訴之監督機制 」的改革提案,2017年5月24日司法改革國是會議第三分組增開第一次會議,資料編號-3-增1-討2。
審計部於96年1月4日台審部一字第050009013號函函覆台灣高等法院檢察署詢問特別費有關事宜之法律意見。
監察院,102年司調字第59號調查報告。
監察院(編著),貪瀆案件定罪率之探討專案調查研究報告,2000年5月初版。
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